La coopération macro-régionale, pour plus de cohésion au sein de l’Union Européenne ?

Les stratégies macro-régionales constituent une nouvelle forme de coopération en Europe. Elles émergent en 2009 avec la première macro-région européenne organisée autour de la mer Baltique. L’idée directrice de cette forme de coopération est d’unir sans distinction, des pays européens qui partagent un espace naturel commun comme la mer adriatique ou la chaîne des Alpes. Il s’agit de créer entre ces pays aux politiques, cultures et économies parfois disparates, un espace d’échanges où l’on met en avant les enjeux communs. Ces stratégies aident les pays membres à mobiliser efficacement les fonds européens, et promeuvent le développement régional. Avec le temps, les macro-régions incluent de plus en plus de pays non-membres de l’Union européenne afin de faciliter leur future adhésion. Grâce à cette politique régionale inclusive, les macro-régions promettent des échanges constructifs et un lissage sur le long terme des différences et des inégalités. Pour mieux comprendre cette nouvelle forme de coopération, il semble intéressant de voir en détails le fonctionnement macro-régional prévu par l’Union européenne et de faire un état des lieux des stratégies déjà existantes, entre leurs avancées et les défis auxquels elles doivent faire face.

 

La macro-région, nouvelle forme de coopération en Europe 

La notion de coopération transfrontalière est entérinée par le conseil de l’Europe en 1980 à travers la convention de Madrid. Celle-ci, reconnait le besoin de décentraliser le pouvoir et  octroie donc aux collectivités européennes le droit de signer des accords entre elles. Cette forme de coopération locale a pour but de pallier le sentiment de déficit démocratique et de donner plus de légèreté à la machine européenne. L’idée est de permettre aux collectivités et aux régions européennes de s’allier sur des thématiques communes et de rendre plus pérenne la coopération au sein de l’Union. Cette convention donne un cadre juridique et institutionnel à l’action des collectivités et des régions dans l’Union, et permet l’émergence actuelle des stratégies macro-régionales. A l’instar des macro-régions, les collectivités territoriales sont « susceptibles de contribuer à la mise en valeur et au développement des régions frontalières »[1].

La macro-région est un vaste sous-espace européen composé d’entités «sous-nationales» (collectivités locales et régionales), couvrant plusieurs Etats membres ou régions[2]. Chacune de ces stratégies est définit par le commissaire européen, Pawel Samecki, comme « un espace incluant des territoires associés par un ou plusieurs facteurs et défis communs ». Ces espaces choisissent de coopérer pour trouver ensemble des solutions aux questions d’intérêt semblable. Toutes les macros-régions européennes se concentrent autour d’une particularité géographique commune que ce soit un espace maritime ou montagneux qui représente un carrefour d’échange culturel et économique. Il y a actuellement 4 stratégies de macro-régions européennes[3]. Elles concernent 19 États membres de l’UE et huit pays non-membres dans le but de favoriser leur processus d’adhésion.

Le fonctionnement de la macro-région est novateur puisqu’il instaure une règle fondamentale pour ne pas complexifier l’organisation de l’Union ; tout doit être fait pour que le poids administratif soit le plus faible possible. C’est pourquoi, la gestion des macro-régions ne doit ni instaurer de nouveau budget, ni engendrer de nouvelles institution, ni créer de nouvelles réglementations. L’origine de ces interdictions se trouve dans les attitudes sceptiques exprimées notamment par les gouvernements britannique et allemand. Ces stratégies doivent renforcer la coopération déjà en place, non pas en former une nouvelle. Tous les rouages de leur fonctionnement doivent donc préexister.

Le financement des macro-régions par exemple, est lié aux fonds régionaux déjà octroyés par L’UE aux Etats-membres et aux fonds de pré-adhésion pour les pays non-membres. C’est d’ailleurs une dimension très intéressante de la macro-région, puisqu’on a remarqué que de nombreuses zones n’utilisaient pas les financements européens auxquels elles avaient le droit. Pour preuve, avant que soit créée la macro-région adriatique et ionienne, entre 2007 et 2013, les 8 pays qui la constituent aujourd’hui avaient utilisé moins de 60% des fonds européens dont ils pouvaient bénéficier. Ce manque à gagner lié au déficit d’expérience au sein de l’Union peut en grande partie justifier la création d’une telle macro-région.

L’objectif de ces stratégies est de renforcer la croissance et la stabilité démocratique au sein du territoire macro-régional grâce à une coopération renforcée.

La croissance est soutenue par une stratégie qui mise sur l’attractivité de la région notamment pour les investissements étrangers. Il s’agit d’améliorer les réseaux de transport, en créant des emplois et en sécurisant l’approvisionnement d’énergie dans la région. Dans ces stratégies, la protection de l’environnement est toujours mise en avant. En effet, l’espace naturel commun est un point de rencontre et de richesse entre les pays membres, et sa mise en valeur permet d’améliorer le tourisme et la pérennité de ses bénéfices. Par exemple, dans la macro-région réunie autour du Danube, les pays membres mettent un point d’honneur à faire de ce fleuve un axe majeur touristique et de transport fluvial en améliorant son confort et sa navigabilité.

Pour promouvoir la stabilité démocratique et les relations de bon voisinage entre les Etats européens, la macro-région tend à réduire les disparités entre les pays et augmenter le niveau de vie des populations. Elle crée une synergie transfrontalière dans des régions parfois divisées par l’histoire. Pour preuve, la macro-région adriatique-ionienne permet de relier deux rives qui, séparées durant la période de la guerre froide, peuvent redevenir un espace commun de croissance et de développement. C’est ainsi que le Conseil de l’Europe encourage la création de macro-régions qui constitue une part importante de ses travaux dans la promotion de la stabilité démocratique et la cohésion sociale et territoriale.

Il s’agit alors de vérifier dans les faits, quels types de liens les macro-régions créent entre les différents acteurs tels que les collectivités territoriales, les citoyens, les instances européennes et les entreprises. Ces liens permettent-ils de garantir une plus grande cohésion économique, sociale et territoriale ?

 

Vers une Europe macro-régionale ?

 

Les macro-régions constituent des avancées substantielles pour l’Europe.

En premier lieu, ces stratégies placent au sein de la région sur un pied d’égalité les pays membres. Il n’y a pas de distinction  liée à leur statut au sein de l’UE, à leur politique étatique ou à leur richesse. Un échange d’expérience est instauré entre les pays les plus riches et développés et les pays les plus modestes. Néanmoins, en termes institutionnels, les macro-régions instaurent une hiérarchie horizontale.

Ensuite, la coopération au sein d’une macro-région peut rendre l’administration plus efficace. Elle permet d’éviter la redondance des institutions et des instruments souvent reprochée au système intra Union européenne. Il ne s’agit pas d’instaurer une super administration à une seule échelle, mais bien de s’adapter aux pays ou régions membres sans lourdeur administrative. C’est pourquoi, la macro-région rassemble en son sein, selon un modèle « hub and spoke »[4], des petites formes de coopération bilatérales et régionales. Elle facilite ainsi leur mise en réseau sans les empêcher de développer leurs propres objectifs et projets.

Le dernier point fort des stratégies macro-régionales est leur grande capacité d’adaptation. Elles sont en effet assorties d’un plan d’action continu qui est régulièrement actualisé à la lumière des besoins et de l’évolution du contexte. Les macro-régions développent des objectifs clairs et limités en nombre et dans le temps. D’ailleurs, le terme « stratégie », emprunté au vocabulaire militaire, n’est pas un choix hasardeux. La notion de stratégie implique plusieurs types d’acteurs, à la différence du terme « politique » qui concerne les acteurs publics. En effet, les stratégies macro-régionales intègrent un vaste éventail d’acteurs, issus, par exemple, de la société civile mais aussi du monde de l’entreprise. L’usage managérial semble dominer et l’Union européenne a fait sien cet outil de gestion pour insister sur l’efficacité des actions politiques et l’efficience en termes de résultats.

Cette notion d’efficacité empruntée au secteur privé nous amène d’ailleurs aux limites évoquées par les détracteurs des stratégies macro-régionales. Ainsi, les plans de coopération sont souvent centrés sur l’idée de régler les problèmes qui freinent la compétitivité et non la cohésion sociale et territoriale. On ne cherche pas forcement à réduire les inégalités entre les pays membres d’une macro-région, mais au contraire de régler uniquement les problèmes communs liés à leur prospérité. Ceci est en lien avec l’image d’une Europe libérale et peu soucieuse des besoins des citoyens. Les gains de croissance économique l’emportent sur l’aspect de cohésion.

Outre l’aspect trop libéral parfois relevé ; la réussite d’une coopération au sein d’une macro-région tient à un élément essentiel : une taille équilibrée. Si la macro-région est trop petite, elle n’a pas assez de présence et de couverture et, si elle est trop étendue, il y a un risque accru d’hétérogénéité. Pour preuve, la stratégie du Danube englobe des pays que le fleuve ne traverse ni ne longe, tels la Slovénie. Or, il est peu probable que ces membres périphériques s’intéressent aux questions centrales liées à l’espace naturel « commun ». En plus de la taille des macro-régions, il semble que l’hétérogénéité soit parfois accrue par la différence des pays membres en termes de moyens, mais aussi de politique. Ainsi tous les pays ne sont pas aptes à réagir de la même façon au sein de la macro-région, et cela pose problème. Ces grandes disparités engendrent un manque de coordination entre les secteurs publics et privés qui n’ont pas la même place et le même développement en fonction des pays, mais aussi de nombreux défis de communication. Un des exemples manifestes de ce manque d’échange d’information est la mauvaise gestion de la crue du Danube en 2013 qui a engendré des inondations meurtrières.

La dernière limite que nous opposerons à la coopération macro-régionale est de viser un trop grand nombre d’objectifs à la fois. Comme l’énonce Alexander Stubb, célèbre politicien finlandais pro-européen, c’est le cas de la stratégie baltique, dont le trop grand nombre d’objectifs a empêché la mesure des progrès. La Commissionnaire de la politique régionale de l’U.E., Corina Crețu, a donc appelé à la réduction générale des priorités des stratégies macro-régionales. Bien que la création des stratégies soit récente, leur établissement est déjà si profondément enraciné dans les réseaux des projets régionaux qu’il est difficile de les réformer.

La future capacité de réforme est d’ailleurs un des enjeux majeurs que cette forme de coopération doit relever pour continuer à créer des synergies au sein de l’Europe. Mieux vaut aborder des questions d’intérêt transfrontalier clair et manifeste plutôt que d’essayer, comme c’est parfois le cas aujourd’hui, de régler tous les problèmes au sein des pays membres. En effet, le concept de macro-région, bien qu’il suppose une coopération à long terme, doit aussi permettre à la coopération fonctionnelle de s’exercer. Ainsi, il est important de permettre à un plus petit nombre de partenaires réellement affectés par telle ou telle question de s’allier. Par exemple, si un pays ne possède qu’un petit littoral maritime, il sera concerné par les questions de pollution mais non par des questions de gestion portuaire. Par conséquent, il ne doit pas être inclus dans la coopération sur la gestion portuaire. C’est une coopération fonctionnelle et ponctuelle, basée sur des projets, qui doit atteindre un objectif spécifique. De fait, il convient de fréquemment développer de nouveaux objectifs de coopération pour faciliter l’intégration au sein de la macro-région.

Pour accroître la performance apportée à ces objectifs précis, il faut d’abord s’adapter à la structure politique et administrative en vigueur dans les pays coopérants. Différents niveaux d’administration seront responsables de telle ou telle question – par exemple, les inondations sont une question régionale en Allemagne et en Autriche, mais une question nationale dans des pays plus centralisés. Avant de mettre en place des groupes de travail et de réunir les acteurs voulus, il est donc nécessaire d’identifier le niveau d’administration adéquat.

Par ailleurs, il est absolument nécessaire d’admettre que des objectifs régionaux peuvent être conflictuels. D’un côté, l’on promeut la protection de l’environnement et, de l’autre, la même stratégie déclare l’augmentation du trafic fluvial comme c’est le cas pour la stratégie danubienne. Or, l’accroissement du trafic fluvial ne peut se faire qu’en élargissant et en creusant le lit du fleuve, ce qui aurait alors une incidence négative sur des zones protégées. En pareille situation, il serait préférable de réunir tous les acteurs afin de formuler un objectif commun fondé sur un compromis, plutôt que de s’acharner à poursuivre les deux objectifs sans résultat satisfaisant ni d’un côté ni de l’autre.

 

Après une croissance initiale spectaculaire, il faut regarder avec beaucoup d’intérêt le développement des stratégies macro-régionales de l’UE. Même si l’objectif initial d’instaurer une cohésion économique, sociale et territoriale est critiquée, il est évident que ces stratégies permettent à un certain niveau de transcender les frontières nationales.  Elles sont aussi vectrices de liens intra-européens et fomentent donc une identité européenne plus forte. C’est un gage prometteur pour l’avenir de la gouvernance en Europe et par conséquent dans le monde. Avec l’émergence de multiples super puissances et le repli des Etats-Unis sur la scène mondiale, l’Union se doit d’exister à l’international, et tous les moyens d’unifier nos objectifs et nos valeurs sont bons à prendre.

La France pousse l’Europe à se positionner dans le jeu mondial, et le récent appel du président Macron en faveur d’une autonomie stratégique européenne en est un bel exemple. Il est impensable pour la France de rester dans l’ombre des grandes puissances. Nous devons jouer un rôle dans la transition du système international et l’Union européenne est le véhicule privilégié que nous emprunterons pour construire une identité capable d’exister dans le nouvel ordre mondial.

La Commission européenne nous permet de soutenir et d’élargir le spectre des stratégies macro-régionales en déclarant : « la coopération transnationale peut également soutenir l’élaboration et l’application de stratégies macro-régionales et de programmes de bassin maritime y compris aux frontières extérieures ». Puisque les stratégies macro-régionales peuvent être dépolitisées et lancer une coopération à un niveau relativement bas, sur des questions modérées, elles peuvent agir en dépit des tensions politiques et s’orienter de plus en plus loin, vers l’espace méditerranéen par exemple. Cette potentielle ouverture permettrait d’atteindre une zone stratégique intense pour l’Union notamment suite au printemps arabe.

 

[1] Préambule de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, page 1, Madrid, 21 mai 1980.

[2] Article premier de la résolution 349 sur la gouvernance des macro-régions en Europe, approuvée à la Chambre des régions le 17 octobre 2012.

[3] la stratégie de l’UE pour la région de la mer Baltique (2009), la région du Danube (2010), la région de la mer adriatique et de la mer ionienne (2014) et finalement la région Alpine créée en 2015.

[4] Sur le modèle des grands aéroports approvisionnant les plus petits

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